CSM: la legge elettorale è “costituzionalmente necessaria”
1. Molte cose sono state già dette per cui non le ripeterò.
Parto dalla perenne contrapposizione di questi anni tra politica e magistratura che ha causato molti danni all’esercizio della funzione ma anche alla giustizia intesa come servizio pubblico. Pertanto, uno dei temi che dovranno essere tenuti a mente nella riforma elettorale è che l’esercizio della funzione giurisdizionale è finalizzato alla tutela dei diritti consacrati nell’articolo 2 della Costituzione di cui ha detto anche il Sottosegretario Giorgis.
Per la sua natura di legge attuativa dei principi costituzionali, la legge elettorale del CSM è “una legge costituzionalmente necessaria” a tutela di un organo di rilievo costituzionale. Vero è che la Costituzione lascia ampi margini di discrezionalità al legislatore, ma è altresì vero che la trama da rispettare, altrettanto chiara, suscita contrasti politici e la scelta del sistema elettorale è sempre stata assai contrastata: dal 1958 ad oggi ben sei leggi si sono succedute. Perché tutti questi contrasti?
Innanzitutto, perché, come nella rappresentanza politica e nella forma di governo, la soluzione che si è sempre individuata è quella della riforma della legge elettorale. Anche l’equilibrio tra poteri costituzionali, politico e giudiziario, è stato affidato alla rappresentanza elettorale in seno all’organo rappresentativo per risolvere problemi di equilibrio tra i poteri. Come sappiamo neanche due riforme costituzionali hanno avuto esito a dieci anni di distanza l’una dall’altra, per cui il percorso è rimasto quello della riforma della legge elettorale.
Pertanto, la riforma della forma di governo e quella della legge elettorale del CSM sono unite dal medesimo paradosso: riformare la legge elettorale non è sufficiente, ma è l’unica soluzione che appare politicamente percorribile. Se vi fossero le condizioni politiche dovremmo ripartire dalla riforma costituzionale per affrontare con serenità alcuni nodi irrisolti sulla natura del CSM che è, nel contempo, un organo amministrativo, giurisdizionale e normativo.
2. V’è un chiaro parallelismo tra l’impossibilità di cambiare la Costituzione e la scelta di cambiare la legge elettorale; tema questo che ha accompagnato la storia della Repubblica in questi ultimi decenni: ogni qualvolta si poneva un problema di riequilibrio dell’architettura costituzionale si riusciva solamente ad occuparsi della legge elettorale. Non è un caso che due riforme della Costituzione, una nel 2006 e una nel 2016, non siano state approvate dal corpo elettorale con referendum.
Di conseguenza, il mutamento della legge elettorale deve essere affrontato con serietà in ragione dell’importanza, non solo, nel sistema politico, ma anche per quanto concerne il buon funzionamento del CSM. A tal proposito vorrei ricordare che, in quanto “legge costituzionalmente necessaria” (non a caso sei leggi elettorali si sono nel tempo succedute alla ricerca della migliore soluzione possibile) è necessario che si tratti di elezioni nell’etimo della libera scelta dei migliori. In questo senso l’ipotesi del sorteggio è assolutamente incostituzionale: sia nella versione del sorteggio “a monte”, sia nella versione “a valle”, non è coerente con la norma costituzionale che parla esplicitamente di elezione. Se si è eletti non si viene sorteggiati e bisogna sempre tener conto del fatto che il collegio elettorale nazionale è, comunque, molto ristretto e avrà sempre effetti distorsivi.
Abbiamo sentito parlare di vari modelli: voto singolo trasferibile; liste concorrenti e voto in ordine di preferenza; liste plurali e possibilità di votare i candidati in più liste; doppia preferenza di genere. Tuttavia, posto che la legge elettorale è costituzionalmente necessaria, non può essere considerata come una “normale” legge elettorale cui applicare modelli buoni per sistemi di rappresentanza politica; essa deve infatti rispettare principi costituzionali specifici e, quindi, non mi soffermerò sui modelli che sono già stati molto brillantemente descritti, ma vorrei ricordare qual è il contesto costituzionale che questa legge deve applicare.
3. Il primo principio, che è stato ricordato nel corso dell’introduzione di questi lavori, riguarda l’esortazione a non dimenticare l’articolo 51 della Costituzione perché dispone il principio del riequilibrio di genere nelle leggi elettorali, per le esigenze che la Dottoressa Ornano ha già richiamato in maniera molto chiara. Sotto questo profilo, l’articolo 51 rappresenta uno dei principi che deve essere tenuto in considerazione nella revisione della legge elettorale del CSM.
Molti dei temi che stiamo affrontando oggi vanno poi letti sotto l’ombrello dell’articolo che ci riguarda un po’ tutti in quanto funzionari pubblici (come detto anche dall’ex Ministro Flick con riguardo ai magistrati), cioè l’articolo 54 della Costituzione; ogni funzionario pubblico esercita la propria funzione con dignità ed onore.
Quindi, le regole elettorali dovranno garantire il più possibile che le scelte vengano realizzate per favorire l’applicazione del principio di parità di genere e quello della massima dignità nell’esercizio della pubblica funzione.
Inoltre, dovrà essere rispettato l’articolo 2 della Costituzione, sotto il profilo della tutela giurisdizionale dei diritti costituzionali, nonché l’articolo 3 della Costituzione per l’attuazione del principio d’uguaglianza anche nella libertà associativa dei magistrati, come sancito dalla sent. n. 170 del 2018 della Corte costituzionale.
In buona sostanza, ogni ipotesi di sistema elettorale dovrà essere vagliato anche con riferimento alla realizzazione di tali obbiettivi costituzionali.
Con una battuta si potrebbe dire che, nel momento in cui si scrive una legge elettorale che attiene alla possibilità di essere eletti al CSM, ci si deve chiedere: la nuova legge elettorale aiuterà il magistrato ad essere imparziale?
Da questo punto di vista credo che le parole dello scrittore-giurista Salvatore Satta siano molto chiare: “l’esigenza d’imparzialità… è nella istituzione stessa del giudice” [1]. Pertanto, per tenere insieme tutte queste esigenze, la legge elettorale dovrà essere scritta per realizzare i principi costituzionali in materia di ordinamento giudiziario tra cui l’imprescindibile principio di imparzialità dei giudici.
4. A tal proposito ritengo, come ha già detto il collega Professor Luciani, che l’ipotesi della commissione Balvone, ripresa anche da Nicolò Zanon nel suo Manuale, del voto singolo trasferibile con liste concorrenti e voti in ordine di preferenza, possa garantire il più possibile una maggiore rappresentatività. Sono anche convinto che i sistemi maggioritari basati sull’uninominale possano presentare delle grandi difficoltà, dal momento che il punto centrale è sempre quello di giungere alla modifica del sistema elettorale per rompere, uso il termine in senso a-tecnico, la logica del mandato imperativo conferito agli eletti.
La Costituzione è infatti costruita in maniera tale da allontanare alcuni organi di garanzia dagli elettori: si pensi ai sette anni del mandato del Presidente della Repubblica, ai nove anni del mandato dei giudici della Corte Costituzionale. Da questo punto di vista capisco anche la proposta di Luciano Violante, che per certi aspetti condivido, di allungare da quattro a sei anni il mandato al CSM in maniera tale da allontanare gli eletti dagli elettori. O ancora, la possibilità di un rinnovo parziale, affinché il CSM possa mantenere il suo rilievo costituzionale come organo che esercita diverse funzioni ed attività, che vanno da quella amministrativa a quella di organo di riequilibrio. Oppure prevedere che il Vice-presidente sia nominato dal Presidente della Repubblica. O che il Consiglio possa essere costruito come se fosse la Corte costituzionale. O ancora, rafforzare i poteri di concerto del Ministro, come proposto recentemente da Valerio Onida.
In sintesi, ciò che conta è che il CSM possa garantire l’autogoverno di coloro che esercitano la funzione giudiziaria, al fine di dare attuazione all’arcipelago dei diritti di cui ha parlato il Sottosegretario Giorgis.
La legge elettorale è un elemento importante, una legge costituzionalmente necessaria, ma la finalità sarà ancora più chiara se ad illuminarla sarà la Costituzione stessa, mantenendo sempre centrale il ruolo del magistrato.
Mi pare pertanto che, se questa è la linea, il ritorno alla Costituzione che io vedo è il ritorno ai principi fondamentali che riguardano l’esercizio della funzione e un cambio del sistema elettorale che rompa la logica del mandato imperativo conferito agli eletti. Come ha scritto la Corte costituzionale nella sent. n. 170 del 2018 al punto 4 del Considerato in diritto: “i principi costituzionali…vanno tutelati non solo con specifico riferimento all’esercizio delle funzioni giudiziarie, ma anche quali criteri ispiratori di regole deontologiche da osservarsi in ogni comportamento di rilievo pubblico, al fine di evitare che dell’indipendenza e imparzialità dei magistrati i cittadini possano fondatamente dubitare”.
Intervento al convegno
“Voltare pagina. La riforma del sistema elettorale del CSM”,
Roma, 23 giugno 2020.
[1] S. Satta, Astensione e ricusazione del giudice (dir. proc. civ.), in Encicl. Dir., III (1958), p. 947.
