Il punto sulla magistratura onoraria

1. Il percorso istituzionale

Il Consiglio dei Ministri del 5 maggio ha approvato lo schema del principale decreto delegato che darà attuazione alla legge n. 57/2016 di riforma organica della magistratura onoraria.

Sul testo verranno acquisiti nelle prossime settimane i pareri delle commissioni parlamentari e del CSM.

Al consiglio vi lavoreranno congiuntamente la Sesta e la Ottava commissione, ma prima ancora che il testo venisse trasmesso per le vie ufficiali (è arrivato solo martedì 23 maggio), l'ottava commissione ha tenuto lunedì scorso una seduta straordinaria alla quale ha partecipato il Vice Presidente, dedicata all'audizione dei rappresentanti delle varie associazioni esponenziali della magistratura onoraria, nonché quattro delegati dell'ANM (Silvia Albano, Ilaria Pepe, Bianca Ferramosca e Corrado Cartoni).

Nella prospettiva di esprimere un punto di vista che, comunque la si voglia pensare, avrà un ineliminabile contenuto politico, la commissione appare orientata ad acquisire anche il punto di vista dei dirigenti degli uffici, perché, come si vedrà, la loro esperienza appare fondamentale nel momento in cui si deve valutare in prospettiva l'opzione di fondo fatta propria dallo schema di decreto.

Il tempo a disposizione è quello che è, non sarà certamente possibile organizzare consultazioni molto estese, ma una prima informale rassicurazione è già stata data in questo senso al gruppo di procuratori che nei mesi scorsi avevano chiesto ed ottenuto un incontro con il Ministro al quale parteciparono rappresentanti del CSM e dell'ANM.

L'ottava commissione ne discuterà martedì prossimo e valuterà se e come estendere il confronto ai dirigenti degli uffici giudicanti.

2. I temi in discussione

Due grandi ordini di questioni si presentano all'orizzonte e, purtroppo, come si vedrà, non possono essere delimitati con nettezza e affrontati separatamente perché le opzioni fondamentali che si seguono in un settore si riverberano necessariamente nell'altro.

Per prima cosa ci dobbiamo chiedere se il nuovo assetto delineato dal decreto legislativo in via di approvazione sia funzionale alle esigenze dei nostri uffici, se cioè le scelte attuative, che per alcuni aspetti qualificanti della riforma vanno in direzione opposta a quella della legge-delega, prefigurano uno statuto della magistratura onoraria unificata che garantisca razionalità ed efficienza.

Il secondo ordine di questioni, riguarda le posizioni soggettive di chi oggi per effetto delle successive proroghe si è trovato a svolgere la funzione onoraria con un grado di stabilità tale da costituire a tutti gli effetti una professione a titolo esclusivo. Costoro sono portatori di un interesse che confligge significativamente con lo spirito informatore della riforma, laddove ambiscono a vedere riconosciuto e garantito nel tempo il loro diritto a conservare queste prerogative di stabilità, mentre nel nuovo regime la funzione onoraria viene delineata come caratterizzata da temporaneità e necessaria compatibilità con lo svolgimento di altra attività lavorativa.

L'evidente punto di collegamento tra le due problematiche è rappresentato dall'art. 1 comma 3 dello schema di decreto, secondo il quale "a ciascun magistrato onorario non può essere richiesto un impegno superiore a due giorni a settimana".

La norma è contestata dai magistrati onorari attualmente in carica perché su questo ridotto impegno viene calcolata una indennità ritenuta assolutamente insufficiente. Ma dobbiamo noi chiederci quali possano essere le conseguenze per l'organizzazione dei nostri uffici nel momento in cui si avranno a disposizione un numero molto più ampio di soggetti destinati ad essere impiegati per un lasso di tempo così esiguo.

Per altro verso, va ricordato che deve essere necessariamente prefigurato un impegno che sia compatibile con lo svolgimento di attività lavorative o professionali[1] e certamente non può essere considerato tale un impegno che non abbia alcun limite.

Questo a me sembra il punto nevralgico di tutta la costruzione e sia il CSM che l'ANM dovranno  interrogarsi sulle conseguenze di questa impostazione per prendere una posizione chiara in previsione dell'emanazione del decreto legislativo.

In questa prospettiva, l'acquisizione del punto di vista di chi coordina le risorse sia assolutamente necessario affinché il parere del CSM affondi solidamente le sue radici nel terreno della concreta gestione delle risorse e quindi delle fondamentali esigenze di funzionalità degli uffici. Non si comprenderebbe, del resto, perché un CSM che ha molto valorizzato il confronto e l'apertura anche verso l'esterno (in settima abbiamo recentemente sentito banchieri e perfino cardiochirurghi) dovrebbe privarsi del prezioso contributo dei magistrati in una materia così sensibile per il funzionamento del servizio.

La questione dibattuta nei mesi scorsi, quella della c.d. stabilizzazione sembra rivestire minore urgenza, dal momento che lo schema di decreto conserva la norma transitoria che consentirà a chi svolge funzioni onorarie alla data della sua entrata in vigore di ottenere la conferma per complessivi sedici anni.

Si tratta piuttosto di vedere - per gli interessati - se il nuovo regime consentirà di mantenere un livello di reddito adeguato alle aspettative maturate negli scorsi decenni e - per gli uffici - se la riduzione dell'impiego di ciascun magistrato onorario nei termini di due giorni alla settimana possa essere adeguatamente compensato da un incremento delle risorse a disposizione e con quali aggravi di tipo organizzativo.

Sempre a proposito dei limiti all'impiego, si pone anche il problema della delegabilità di funzioni in materia penale, visto che tale facoltà nell'ufficio del processo è prevista dal decreto solo con riferimento a procedimenti civili, per compiti e attività di non particolare complessità.

Altre questioni che saranno oggetto di esame discendono dalla scelta del governo di non esercitare la delega su due punti qualificanti dell'impianto della legge n. 57/2016.

Il primo era rappresentato dalla regolamentazione del procedimento di trasferimento ad altro ufficio a domanda dell'interessato (art. 1, comma 1, lett. g),  possibilità che oggi è negata a GOT e VPO, mentre è ristretta ad ipotesi tassative ed eccezionali per i GDP. Nello schema di decreto in discussione, questo aspetto non è stato considerato.

Il secondo era costituito dalla innovazione della materia disciplinare, che avrebbe dovuto modellarsi su quella in vigore per la magistratura professionale, con sanzioni graduate e fattispecie di illecito tipizzate (art. 1, comma 1, lett. l, regolamentare la responsabilità disciplinare e quindi individuare le fattispecie di illecito disciplinare, le relative sanzioni e la procedura per la loro applicazione)[2].

Nell'intento di eliminare ogni equivoco sulla permanenza di indici sintomatici di un rapporto di pubblico impiego, il legislatore delegato ha sostanzialmente esteso il regime meno garantito in vigore per la magistratura vicaria alla magistratura di pace.  Il nuovo regime prevede infatti che le condotte disciplinarmente rilevanti[3] costituiscano manifestazioni di inidoneità e, quindi, debbano essere valutate ai fini della revoca e non già per l'applicazioni di sanzioni graduate sulla loro diversa gravità. Con ciò deludendo, comprensibilmente, le aspettative di GOT e VPO verso un regime maggiormente elastico e peggiorando l'attuale status dei giudici di pace.

I rappresentanti della magistratura onoraria associata hanno, poi, lamentato gli inconvenienti derivanti dalla contemporanea introduzione di un severo regime di incompatibilità insieme all'obbligo di residenza nel distretto in cui il GOP andrebbe a svolgere le sue funzioni.

3. Il problema delle risorse

Anche la questione delle risorse non può essere avulsa dall'intero contesto.

La situazione attuale è di per sé allarmante, ma rischia di assumere contorni di estrema gravità se la si vede in prospettiva.

Si vedano le seguenti tabelle riassuntive

Dopo l'approvazione del decreto si avranno nuove nomine solo all'esito dei nuovi  bandi di concorso e della loro complessa ultimazione.

Il sistema resta sostanzialmente immutato e graverà sui consigli giudiziari, che soprattutto nei grandi centri  faranno fatica a smaltire l'enorme numero di domande che ci saranno.

Tanto per fare un esempio, l'ultimo concorso per GOT e VPO venne definito a Milano in quattro anni e a Roma in tre anni e sei mesi.

Il nuovo meccanismo di selezione prevede, poi, una prima nomina "provvisoria" di un numero di candidati doppio rispetto ai posti messi a concorso, con scelta definitiva dell'amministrazione solo al termine del tirocinio e del percorso valutativo che lo accompagna.

Insomma, anche a voler essere ottimisti ad ogni costo, passeranno certamente degli anni prima che nuove risorse possano essere immesse nell'organico, organico che peraltro andrà rivisto all'esito di altre complesse procedure.

In questa situazione c'è la possibilità di venire incontro agli uffici con nomine che intervengano in prossimità dell'approvazione definitiva del decreto delegato.

L'art. 33, comma 9, dello schema di decreto ha chiarito che dall'entrata in vigore della legge delega il CSM non ha perso il potere di nominare magistrati onorari avvalendosi del vecchio regime (L'incarico dei magistrati onorari nominati successivamente all'entrata in vigore del decreto legislativo 31 maggio 2016, n. 92 e prima della entrata in vigore del presente decreto ha durata quadriennale con decorrenza dalla nomina.  La nomina e il tirocinio dei magistrati onorari di cui al presente comma sono regolati dalle disposizioni vigenti prima della data di entrata in vigore del presente decreto) e quindi c'è la possibilità di procedere a nomine attingendo alle vecchie graduatorie di GOT e VPO (i concorsi per GDP sono stati bloccati e non consentono di procedere in tal senso).

Ciò ovviamente richiede un faticoso lavoro che la struttura amministrativa della ottava commissione ha già avviato, per verificare l'interesse degli uffici ad avere nuovi magistrati in servizio, valutare la completezza dei vecchi fascicoli e - laddove possibile - ottenere conferma da parte dei candidati dell'attualità della loro aspirazione dopo tanti anni.

Ampiezza e tempi dell'intervento risentono però di diversi fattori esterni.

Superate le difficoltà burocratiche, occorrerà innanzi tutto tenere in considerazione i limiti imposti dalla necessità di avere adeguata copertura finanziaria, che certamente non consentirà una immissione di un numero di magistrati tale da colmare per intero le vacanze.

C'è poi da chiedersi se questo intervento possa incidere in qualche modo  sulle  trattative che dovessero eventualmente aprirsi in queste settimane per la misura delle indennità spettanti ai magistrati onorari in servizio.

Costoro già da mesi hanno manifestato ferma contrarietà a qualsiasi nuova assunzione, per ragioni tutte evidentemente incentrate sulla tutela delle loro aspettative.

Per contro, dagli uffici arriva al CSM una chiara richiesta in senso contrario e, a mio avviso, sussistendone la giuridica possibilità e nei limiti numerici che verranno determinati per le ragioni finanziarie, l'organo di autogoverno farebbe bene a procedere in tal senso.

Anche a questo riguardo, il punto di vista dei dirigenti degli uffici sarà molto importante per orientare l'attività consiliare.