Ripensare l’organico delle funzioni semidirettive
Il tema dei semidirettivi, delle loro funzioni e della modalità della loro nomina è sempre stato oggetto di dibattito e spesso si sono registrate posizioni diverse: da una parte coloro che ne hanno rivendicato la centralità nell’assetto organizzativo dell’ufficio e la necessità di una loro selezione consiliare sulla base del merito e delle attitudini, dall’altra coloro che hanno immaginato modalità di scelta diverse, rimesse al procedimento tabellare oppure alla scelta dei colleghi.
Nel Plenum del 30 dicembre scorso, è stata esaminata una pratica avente ad oggetto il parere sulla richiesta del Presidente della Corte d’Appello di Firenze di modifica della pianta organica della Corte con la riduzione di una unità dei Consiglieri e l’aumento di una unità dei Presidenti di Sezione; ciò al fine di costituire una autonoma sezione della Corte d’Assise cui destinare un presidente titolare e due consiglieri.
La pratica era stata trattata già nella seduta plenaria del 19 febbraio scorso, ed era stata rinviata in Commissione per approfondimenti istruttori, allo scopo di meglio verificare – alla luce di tutti gli argomenti offerti – se si giustificasse o meno l’accoglimento della proposta del presidente della Corte, fatta propria anche dal Ministro della Giustizia.
All’esito, la Settima Commissione, con l’astensione dei consiglieri Ilaria Pepe e Mario Suriano, ha (nuovamente) proposto di esprimere parere “favorevole”.
Dopo una interessante discussione plenaria il Plenum ha respinto la proposta della Commissione (6 i voti favorevoli: Basile, Braggion, D’Amato, Donati, Lanzi, Miccichè; 8 i voti contrari: Ardita, Cascini, Cerabona, Chinaglia, Dal Moro, Di Matteo, Pepe, Suriano; 4 le astensioni: Celentano, Gigliotti, Grillo, Marra), e ha incaricato la cons. Alessandra Dal Moro di redigere la motivazione della nuova delibera che esprime parere “sfavorevole” alla richiesta modifica della PO.
Nel rinviare alle più estese motivazioni della delibera che verrà depositata, abbiamo ritenuto di esprimere parere contrario sulla proposta, sia per ragioni legate alla vicenda specifica, sia per ragioni di ordine generale.
Va premesso che la proposta di delibera si fondava, a nostro avviso, su un equivoco.
Invero l’istituzione di una sezione autonoma di Corte d’Assise con la concentrazione dei relativi affari in pochi magistrati è questione di natura tabellare, in quanto attiene alla distribuzione degli affari tra i magistrati, e, dovendo mirare ad un miglior impiego delle risorse dell’ufficio, si deve fondare sui flussi (sopravvenienze, definizioni, pendenze) nelle diverse materie del settore penale alla luce delle risorse date. Mentre la proposta in discussione riguardava la modifica della pianta organica della Corte consistente nella creazione di un posto di presidente di sezione tramite la trasformazione di un posto di consigliere (che in tal modo verrebbe meno) che, invece, va misurata sulla necessità di convertire a compiti semidirettivi uno dei consiglieri, e di aumentare, quindi, il numero dei presidenti di sezione rispetto ai consiglieri, in ragione, evidentemente, dell’eccessiva gravosità dei compiti di coordinamento e direzione incombenti sui presidenti già esistenti.
Altro è, dunque, creare una sezione che fa solo “Assise”, scelta plausibile, senza necessità di creare un posto di presidente di sezione. Altro è assumere la necessità di creare un’ulteriore figura semidirettiva.
Così reimpostata la questione, e chiarito che in questo caso non si trattava di valutare correttezza e ragionevolezza di una variazione tabellare consistente nell’attribuzione a tre magistrati (due consiglieri e un presidente) in via esclusiva di specifiche materie (assise, esecuzione penale, misure di prevenzione e incidenti d’esecuzione), bensì di “togliere” un consigliere e “creare” un presidente, abbiamo ritenuto non accoglibile la richiesta, poiché anche in vista della miglior organizzazione interna della Corte d’Appello di Firenze, il numero dei presidenti di sezione appare più che congruo.
Secondo i dati riportati nella proposta, infatti, il settore penale della Corte d’Appello di Firenze è diviso in tre sezioni (due con 8 consiglieri e una con 7 consiglieri) ognuna con un Presidente. La proposta in discussione avrebbe voluto portare a 4 i presidenti di sezione e a 22 i consiglieri nel settore penale.
A noi è sembrato che nella situazione data e tenuto conto del rilevante carico di lavoro della Corte d’Appello di Firenze tale scelta non fosse condivisibile.
Peraltro, come sottolineato da più voci durante la discussione plenaria, anche a prescindere dalle obiezioni dette, i flussi della specifica materia, la natura dei processi e la tipologia della loro trattazione in secondo grado (essenzialmente documentale), non sono parsi tali da giustificare la creazione di una sezione con competenza esclusiva, con la destinazione di ben tre consiglieri; tant’è vero che la scelta organizzativa in questione ha dovuto essere giustificata anche con l’esigenza di concentrare sulla medesima nuova sezione ulteriori tre categorie di procedimenti (misure di prevenzione, incidenti d’esecuzione, ingiusta detenzione), concentrazione che, tuttavia, desta a sua volta notevoli perplessità almeno con riferimento alla scelta di concentrare su pochi magistrati gli incidenti di esecuzione, poiché è la legge stessa a prevedere che detti incidenti devono essere decisi dal giudice che ha emesso il provvedimento e ciò è fondamentale, per un buon esercizio della giurisdizione, poiché il giudice della cognizione deve avere consapevolezza e contezza della fase esecutiva.
Questa interessante pratica offre l’occasione per tornare a riflettere sul tema più generale del ruolo della dirigenza e anche dell’attuale distribuzione delle figure semidirettive nelle piante organiche degli uffici giudicanti e requirenti.
Invero, dall’analisi dei dati complessivi, in generale, emerge una irrazionalità nel numero e nella distribuzione di queste figure, che sono molto importanti, decisive anzi, agli effetti di un’efficiente organizzazione degli Uffici perché condividono con il dirigente la responsabilità e gli oneri dell’attività di organizzazione e di coordinamento dei magistrati, salvo purtroppo essere, invece, troppo spesso vissute come ruoli di mero prestigio e tappe di un cursus honorum.
A fronte di una previsione normativa (art.47-ter Ord. Giud.) che fissa (per gli uffici di primo grado) un rapporto di 1 a 10 tra semidirettivi e magistrati, il rapporto medio tra magistrati ordinari e direttivi/semidirettivi, sulla base dei dati precedenti all’ultimo aumento di organico, risulta essere.
Negli uffici giudicanti:
- il 4,04 nelle Corti d’Appello, vale a dire una figura direttiva/semidirettiva ogni 4 giudici (con una forbice che varia tra 1,75 giudici per ogni direttivo/semidirettivo previsto in organico nella sede di Sassari e 5,22 nella sede di Firenze), con varianti intermedie che poco hanno a che fare con l’organico dei magistrati [per esempio a Trieste (16 cons.) i semidirettivi sono 4; a Cagliari (17 cons.) sono 3; ma sono 3 anche Trento (10 cons.), a Taranto (8 cons.), a Sassari (7 cons.), a Potenza (11 cons.); mentre a Caltanisetta (9 cons.) sono 4 e a Brescia (29 cons.) sono 5];
- il 7,76 nei Tribunali, vale a dire una figura direttiva/semidirettiva ogni 7-8 giudici, senza che si registrino differenze significative nelle medie distinte per dimensione degli uffici; anche qui non v’è nessuna reale omogeneità tra uffici in ragione dell’organico dei giudici, ma una forchetta che varia tra i 5 giudici per ogni direttivo/semidirettivo a Nuoro, Trieste, Caltanissetta, Campobasso e i 12-13 giudici per ogni direttivo/semidirettivo nelle sedi di Parma e Reggio Emilia (entrambe 25 giudici e un solo semidirettivo) e in quella di Spoleto (13 giudici, nessun semidirettivo); tuttavia, a Biella, Caltagirone, Fermo, l’Aquila, Tempio Pausania, Sondrio, Rieti – sedi con 10 o 11 giudici – c’è un semidirettivo; e gli esempi di sconcertante differenza potrebbero continuare.
Negli uffici requirenti:
- il 4,62 nelle Procure Generali presso le Corti d’Appello, dove i semidirettivi sono 21 (compresi i 3 semidirettivi previsti nelle sezioni distaccate) e in alcuni uffici non vi è la figura dell’Avvocato Generale (Ancona, Cagliari, Caltanissetta, Campobasso, Messina, Perugia, Potenza e Trento);
- il 6,39 nelle Procure della Repubblica, dove i semidirettivi (procuratori aggiunti) sono 117, ma solo in 53 sedi; le restanti 87 procure non hanno figure semidirettive in organico, ma ciò senza che vi sia correlazione con il numero dei sostituti [per es. Castrovillari, Como, Lucca, Nocera, Trento e Trieste con 10-11 sostituti non hanno alcun semidirettivo, presente invece, con pari o minor numero di sostituti, ad Ancona (10), Asti (9), Avellino (11), Bolzano (10), Busto Arsizio (10), Cuneo (9), Imperia (10), Palmi (9),Trani (10); a Venezia (21 sost.) gli aggiunti sono 3; mentre a Foggia (22 sost.) sono 2, e a Genova (30 sost.) sono 3].
Riassumendo abbiamo:
nelle Corti d’Appello, un totale di 220 presidenti di sezione a fronte di 1045 consiglieri (di cui 157 con funzioni lavoro);
nei Tribunali, un totale di 472 presidenti di sezione (di cui 12 presidenti GIP, 12 aggiunti GIP e 21 presidenti di sezione lavoro) a fronte di 4.637 giudici (di cui 447 con funzioni lavoro);
nelle Procure di primo grado un totale di 117 procuratori aggiunti a fronte di 1.739 sostituti.
Quindi, aggiungendo 2 semidirettivi in DNA e 21 nelle Procure Generali di Corte d’Appello, abbiamo 832 semidirettivi a fronte di 7.658 non semidirettivi.
Anche a fronte del numero dei semidirettivi, la recente circolare sulla tabelle ha introdotto alcune previsioni che mirano a valorizzarne la figura e le competenze organizzative in ragione delle quali devono essere selezionati, aumentandone gli oneri organizzativi e di coordinamento dell’attività dei magistrati della sezione cui sono destinati anche tramite il tendenziale sfavore verso le figure dei “coordinatori” di nomina dirigenziale proprio affinché – salvo le previste e motivate eccezioni – gli oneri di coordinamento possano/debbano essere assegnati esclusivamente ai semidirettivi.
Siamo consapevoli che in moltissimi uffici i semidirettivi sono già assai impegnati nel lavoro organizzativo e si fanno, altresì, carico del lavoro giudiziario rinunciando di fatto agli esoneri previsti; ma non è così per tutti. E talvolta non è così per l’inidoneità “reale” di coloro che sono stati designati a svolgere questo compito, che spinge i dirigenti ad individuare ulteriori figure di supporto. Serve dunque chiarezza, che implica anche riconoscere il giusto esonero dall’attività giudiziaria per chi effettivamente svolge attività di organizzazione in ausilio alla dirigenza e nei soli limiti in cui questo ausilio sia effettivamente funzionale all’organizzazione degli uffici.
Sicché, al di là dell’irragionevolezza della differente distribuzione delle figure sul territorio nazionale, ci sarebbe da interrogarsi a fondo, non solo sulla effettiva necessità di alcune di tali figure, ma sulla stessa possibilità di “pensarle” diversamente in ragione della dimensione degli uffici.
Infatti, secondo l’esperienza comune e per quanto abbiamo osservato in questi anni, negli uffici medi e piccoli i semidirettivi paiono essere un sicuro supporto, necessario alla dirigenza, assumendo il coordinamento di interi settori: basti pensare ai Tribunali con una sezione civile e una penale ove i rispettivi presidenti svolgono le funzioni di guida di un intero, articolato, settore. Del resto, anche per tale motivo proprio nei piccoli uffici privi di PST, la stessa circolare sulle tabelle ha consentito di mantenere la nomina da parte del dirigente di un coordinatore.
Invece, per gli uffici più grandi, soprattutto quelli con molte sezioni specializzate, si potrebbe ragionare in modo diverso.
Si potrebbe prevedere un minor numero di presidenti di sezione, ovvero di figure semidirettive di nomina consiliare, con il ruolo di effettivo supporto del dirigente nell’organizzazione dell’ufficio o anche di coordinamento dei settori fortemente specializzati, i quali costituirebbero il “gabinetto” del dirigente. Proprio per il pregnante contributo organizzativo che li rende partecipi del ruolo dirigenziale, la loro selezione deve essere rimessa al Consiglio superiore anche in ragione di attitudini specifiche e pertinenti, e i risultati della loro attività devono essere valutati per le ulteriori nomine per uffici direttivi.
Si potrebbe, invece, lasciare che il coordinamento delle sezioni, penali e civili, che hanno una specializzazione solo per materia, sia assegnato a magistrati da individuarsi all’interno degli Uffici, magari fra quelli con maggiore esperienza in quella materia, e con procedura tabellare o a rotazione per anzianità: costoro sarebbero un punto di riferimento per i colleghi, per la tendenziale uniformità della giurisprudenza sezionale, ma non avendo (se non minimi) compiti di organizzazione, né alcuna reale condivisione del ruolo e della responsabilità della direzione dell’ufficio, non sarebbe necessario valutarne a fondo le attitudini organizzative e ben potrebbero, quindi, essere scelti senza il coinvolgimento diretto del Consiglio.
In tal modo, si ridurrebbe sensibilmente il numero dei semidirettivi di nomina consiliare, con relativo alleggerimento del lavoro del governo autonomo che potrebbe procedere più speditamente in questo segmento della sua attività, e, nel contempo, si recupererebbero funzioni di “coordinamento” dell’attività giudiziaria in una prospettiva funzionale, evitando, invece, la creazione da parte del dirigente di figure semidirettive “di fatto” (molto ambite e spesso non necessarie), che la nuova circolare sulle tabelle, ma anche quella sull’organizzazione delle procure, hanno inteso limitare.
Si ridurrebbero, inoltre, i magistrati che godono di esonero dal lavoro giudiziario, così da recuperare internamente – senza alcun aumento di organico – le risorse di cui tanto necessitano gli uffici giudiziari.
Si troverebbe, forse, una sintesi efficace fra le posizioni storicamente emerse in materia, distinguendo, appunto, le ipotesi di semidirettivi con funzioni organizzative scelti dal Consiglio e quelle di mero coordinamento scelti in modo diverso.
Ma soprattutto si ridurrebbe l’ossessione per la carriera, consentendo a ciascuno, a seconda delle sue inclinazioni, di dedicarsi alle funzioni di organizzazione complessiva dell’ufficio o di guida autorevole di un particolare settore o di un particolare tipo di contenzioso.
12 gennaio 2021
