Sistema elettorale del CSM
Quale riforma?

Sistemi elettorali a confronto.
La nostra proposta

Dall’analisi delle attuali criticità, all’esame delle soluzioni ipotizzate, alle proposte concrete. Gli esiti di un seminario interno che si è tenuto a Roma il 15 febbraio 2020. Per riavvicinare i candidati al corpo elettorale, consentire di essere eletto anche a chi non è legato ad un gruppo, ma preservare il pluralismo culturale e ideale che i gruppi rappresentano

Premessa

La crisi di credibilità della magistratura e del suo autogoverno, evidenziata dalle pubblicazioni giornalistiche di questi giorni, ha radici lontane.

Siamo convinti che ad essa e alle degenerazioni del correntismo hanno indirettamente contribuito anche le attuali modalità di selezione dei consiglieri del CSM.

Per questo, raccogliendo l’invito che nell’estate del 2019 la Giunta della ANM ha rivolto a tutti i magistrati, abbiamo partecipato ai gruppi di lavoro nelle sedi distrettuali e, nel febbraio del 2020, abbiano dedicato un seminario interno al tema della riforma della legge elettorale per il CSM.

L’attuale sistema elettorale, introdotto al dichiarato scopo di cancellare il “potere delle correnti”, per una singolare eterogenesi dei fini, in realtà, ne ha potenziato il peso finendo quasi per attribuire loro un potere di “designazione” dei componenti del CSM.

Il potere di selezione dei vertici dei gruppi associativi, infatti, è arrivato al paradosso di elidere completamente il confronto democratico che è alla base di ogni competizione elettorale: si fa riferimento alle elezioni per la categoria del Pubblico Ministero in cui le quattro correnti hanno presentato quattro concorrenti per quattro posti, garantendo loro l’elezione “a tavolino”. In proposito rivendichiamo di essere stati l’unico gruppo ad aver scelto il proprio rappresentante mediante una precedente selezione democratica tramite il metodo delle “primarie”.

La legge elettorale vigente, dunque, induce i gruppi associativi a trasformarsi in “macchine” di costruzione del consenso, e di clientela, a fini elettorali, e rischia, così di snaturarli mutando il senso stesso della loro esistenza, cioè l’essere luogo di elaborazione e punto di riferimento per coloro che si riconoscono in uno stesso modello di magistratura e di giurisdizione

In questo contesto non sorprende che i consiglieri si sentano “responsabili” più degli interessi dei loro grandi elettori che degli ideali, dei valori e degli indirizzi programmatici in nome dei quali sono stati votati.

A fronte di questa situazione, sono molte le voci, all’interno e all’esterno della magistratura, che invocano l’individuazione di un sistema che, da un lato, riavvicini i candidati al corpo elettorale e, dall’altro, consenta l’elezione al CSM anche a chi non è legato ai gruppi associativi e si è giunti ad invocare il sorteggio come criterio di selezione dei componenti dell’organo costituzionale di autogoverno della magistratura.

La proposta del Ministro Bonafede

Nel gennaio 2020 il Ministro Bonafede ha proposto un sistema elettorale che, pur abbandonando l’idea del sorteggio dei candidati avanzata in precedenza, presenta, a nostro avviso, insuperabili profili di criticità che lo rendono strumento inidoneo a garantire i principi di rappresentanza e pluralismo nella composizione e nel funzionamento del CSM.

Il sistema proposto è caratterizzato da 19 collegi che dovrebbero esprimere 20 eletti per la componente togata (il collegio della Cassazione esprime infatti due consiglieri).

Le elezioni avvengono in base a un sistema maggioritario, uninominale a doppio turno: ciascun elettore ha la possibilità di esprimere fino a tre preferenze, purché in favore di candidati di genere diverso; al primo turno risulterebbe eletto, in ciascun collegio, il candidato che riporta la maggioranza assoluta dei voti validi espressi; se nessuno dei candidati della circoscrizione elettorale riporta tale risultato, si ricorre al ballottaggio tra i due candidati più votati, all’esito del quale prevale chi ha ripotato il maggior numero di voti.

Molteplici sono le critiche sul piano tecnico, politico e istituzionale.

  • Appare incongrua la previsione di un collegio, dal bacino inferiore agli altri, dedicato ai magistrati fuori ruolo, in servizio presso la DNA o al Massimario della Cassazione (oltre che ai magistrati di secondo grado del Distretto di Corte di Appello di Roma): tale collegio crea una rappresentanza impropria e sproporzionata di alcune categorie specifiche di magistrati.
  • Appare dannosa una suddivisione della platea degli elettori in circoscrizioni troppo ridotte: se va visto con favore il riavvicinamento del candidato al corpo elettorale, l’eccessiva parcellizzazione dell’elettorato rischia di essere controproducente. L’elezione da parte di un distretto relativamente piccolo, in base ad un sistema elettorale a doppio turno, comporta un’investitura inevitabilmente legata ad istanze ed interessi locali. Il rischio conseguente è quello di un CSM che diventi sommatoria di particolarismi, incapace di una visione nazionale e, soprattutto, slegato da ogni riferimento a valori e principi generali; certamente non distante da logiche clientelari che hanno sede, non solo nella rappresentanza per corrente, ma anche in una rappresentanza troppo ancorata al territorio e alle sue istanze.
  • Il doppio turno non disincentiva pratiche occulte di apparentamento tra correnti, anche basate su sostegni incrociati che tengano in considerazione gli esiti del primo turno in più distretti. Tale sistema, nel primo passaggio, favorisce una scelta più consapevole degli elettori, ma, al secondo turno, restituisce gran parte del potere di designazione ai vertici degli apparati.
  • Un sistema maggioritario con doppio turno su piccoli distretti elettorali premia inevitabilmente i gruppi associativi più forti, più strutturati e meglio distribuiti sul territorio, mentre rischia di condannare alla sistematica soccombenza i gruppi più piccoli, che vantano una presenza diffusa, ma ovunque minoritaria. In questo contesto è prevedibile una composizione del CSM in cui sono rappresentati solo due gruppi. È dunque un sistema che penalizza il pluralismo, che è un antidoto al consociativismo e alle clientele e avvicina il corpo della magistratura alla funzione di autogoverno.

Il sistema elettorale proporzionale a liste contrapposte

Il sistema elettorale per liste contrapposte è ritenuto da ampia parte della magistratura il più adeguato per le elezioni del CSM, ma è dichiaratamente osteggiato dalla politica, perché ritenuto causa del potere delle correnti e delle degenerazioni spartitorie.

In realtà, le interferenze nella nomina dei vertici di alcuni uffici giudiziari rivelate dalla vicenda Palamara/Ferri/Lotti sono sintomatiche non di uno strapotere delle correnti ma, al contrario, della perdita di prestigio e di autorevolezza dei gruppi associativi che ha consentito a centri di potere, più o meno occulti, di insediarsi e rafforzarsi, proprio grazie all’attuale legge elettorale, fino a divenire di fatto soverchianti rispetto alla forza propulsiva, alla capacità di elaborazione degli apparati associativi e alle loro dinamiche democratiche interne.

Questa deriva, quindi, non si fronteggia cancellando l’associazionismo giudiziario, ma rafforzando la democrazia e la trasparenza delle scelte all’interno delle associazioni di magistrati.

Sotto tale profilo il sistema elettorale per liste contrapposte sarebbe auspicabile perché garantisce rappresentanza a tutte le idee e ai valori presenti nella magistratura, attribuisce agli elettori un reale potere di scelta tra più liste contrapposte e più candidati nella stessa lista, consente una rappresentanza equilibrata tra i generi, dà spazio a nuovi soggetti associativi e ad aggregazioni di candidati indipendenti, come dimostrato nell’elezione degli organi statutari dell’ANM effettuata con quel sistema.

Tale sistema elettorale, dunque, stimolerebbe i gruppi associativi ad esercitare la funzione nobile di centri di elaborazione programmatica sui temi della giustizia, mentre la legge elettorale ipotizzata dal Ministro Bonafede, come si è detto, produce l’effetto di eliminare dalla rappresentanza i gruppi minori, favorendo la nascita di un CSM più consociativo e stretto nelle mani di un paio di correnti egemoni.

Tale sistema, però, continua a consegnare agli apparati dei gruppi associativi la selezione delle candidature e non consente l’elezione al CSM anche a chi non è legato ad alcun gruppo.

Linee guida per una nuova legge elettorale del CSM

La legge elettorale è uno strumento di vitale importanza per realizzare i valori che ci proponiamo di perseguire e che si possono così riassumere:

  1. garantire la rappresentanza delle differenze politiche, di genere e culturali in nome delle quali i magistrati si raggruppano e si riconoscono come appartenenti ad uno stesso insieme;
  2. riavvicinare i magistrati all’autogoverno attraverso l’adozione di sistemi (come la creazione di collegi elettorali di dimensioni contenute) che favoriscano la consapevolezza della scelta e una conoscenza diretta ed effettiva delle qualità del candidato da parte dell’elettore;
  3. assicurare la qualità professionale e morale nonché l’autorevolezza dei candidati attraverso l’adozione di sistemi (come la creazione di collegi elettorali di dimensioni contenute) che stimolino i gruppi associati a non proporre candidati poco credibili;
  4. evitare il perpetuarsi della concentrazione di candidati ed eletti in pochi grandi centri, con un conseguente difetto di rappresentanza degli uffici diversi dai tre o quattro Tribunali di maggiori dimensioni.

Riteniamo importante, inoltre, elaborare una proposta che abbia concrete possibilità di essere recepita.

La necessità di tener conto della “percorribilità” politica della proposta induce a privilegiare un sistema elettorale, che senza presentarsi come provocatoriamente incompatibile con quello proposto dal governo, sia capace di correggerne le storture e di realizzare gli obiettivi sopraindicati.

Alcune proposte per il nuovo sistema elettorale

1) Il sistema proposto dal prof. Gaetano Silvestri: proporzionale temperato in collegi uninominali territoriali

Il sistema proposto dal prof. Gaetano Silvestri prevede la suddivisione del territorio nazionale in un numero di collegi pari al numero dei magistrati da eleggere, esclusi quelli di legittimità.

In ogni collegio vengono presentate candidature individuali, svincolate dalle categorie professionali requirenti-giudicanti. Ciascuna candidatura deve dichiarare il proprio collegamento ad almeno due candidature individuali presentate in altri collegi. Tali apparentamenti sono determinanti al fine di costituire un gruppo, che assurge a punto di riferimento al momento della distribuzione nazionale dei seggi. Tale distribuzione viene effettuata con metodo proporzionale (metodo di Hondt) senza utilizzo dei resti, in modo tale da evitare la frantumazione estrema del voto che si verifica con il proporzionale puro.

La votazione si svolge in turno unico. I seggi sono assegnati in base al totale dei voti raccolti dal gruppo su scala nazionale e risultano eletti i candidati che nel loro collegio hanno avuto la percentuale di voti validi più alta.

I profili positivi di questo sistema sono:

  • l'assegnazione dei seggi attraverso un sistema proporzionale temperato;
  • la valorizzazione della personalità dei candidati nei collegi uninominali territoriali, che consente la partecipazione e l’elezione anche a candidati indipendenti collegati tra loro su scala nazionale;
  • la conservazione e la valorizzazione, attraverso gli apparentamenti di candidati in gruppi, dell’associazionismo giudiziario, quale luogo di aggregazione del consenso su base ideale.

Si tratta quindi di un sistema che, pur riavvicinando i candidati agli eletti attraverso la creazione di più collegi territoriali, garantisce il bilanciamento tra conservazione del pluralismo ideale e culturale dei gruppi associativi e valorizzazione delle capacità e dell’indipendenza dei singoli magistrati candidati.

Al sistema dovrebbero, tuttavia, essere apportati correttivi sull’equilibrio di genere; ad esempio, mediante l’individuazione di una quota di genere nella fase delle candidature, la previsione di una doppia preferenza di genere (facoltativa o obbligatoria), l’introduzione di una quota di risultato.

2) Il sistema del doppio turno: maggioritario per collegi territoriali e proporzionale per collegio nazionale con liste concorrenti

Questo sistema è stato proposto nel 2016 dalla Commissione Scotti e prevede una prima fase di tipo maggioritario per collegi territoriali e una seconda fase di tipo proporzionale per collegio nazionale con liste concorrenti.

I collegi sono formati tenendo conto della consistenza numerica dei distretti e cercando di assicurare per ogni collegio corpi elettorali di dimensioni equivalenti. Il territorio è diviso in tanti collegi quanti sono i componenti da eleggere assumendo a parametro l’aumento del numero dei componenti già proposto nella riforma ministeriale: 5 collegi per i PM, 13 per i giudici (per la Cassazione si manterrebbe il collegio unico nazionale per due posti di consigliere).

Nella prima fase non ci sono liste, ma solo candidature individuali: l’elettore ha tre schede e vota nelle tre categorie tra i candidati del proprio collegio. Il sistema è maggioritario puro, per cui vengono ammessi alla seconda fase i candidati più votati in numero pari al quadruplo dei magistrati da eleggere per ogni categoria. Qualora non sia realizzata la parità di genere, si aggiungono – e passano al secondo turno – altri candidati non eletti, cioè i più votati del genere meno rappresentato, fino ad ottenere l'identica rappresentanza dei due generi.

Nella seconda fase, i candidati ammessi si apparentano e corrono con sistema proporzionale su base nazionale per liste concorrenti, con voto di lista e di preferenza in ogni categoria, con possibilità di una seconda preferenza purché di genere diverso.

Obiettivi condivisibili:

  • realizzare la parità di genere;
  • dare spazio a candidati indipendenti;
  • creare un’ampia platea di candidati;
  • recuperare al secondo turno la condivisione di progetti e idealità.

Criticità (analoghe a quelle della legge 44 del 2002):

  • le candidature al primo turno sarebbero organizzate dai gruppi e “blindate”, per garantire alla singola corrente il massimo degli ammessi al secondo turno;
  • il candidato estraneo ai gruppi organizzati che riuscisse a passare al secondo turno avrebbe poche chances di successo se al secondo turno non si inserisse in una lista per partecipare al voto conclusivo proporzionale su collegio nazionale per liste contrapposte.

3) Il sistema binominale maggioritario

Il sistema elettorale che maggiormente soddisfa gli obiettivi indicati in premessa è, a nostro avviso, il sistema binominale maggioritario utilizzato, storicamente, a seguito di crisi di democrazia, proprio per garantire la maggiore rappresentatività possibile: ad esempio, fu utilizzato per la legge elettorale del Cile nel 1989, dopo il ritorno alla democrazia, e nella Polonia degli anni ‘80.

Sinteticamente, questo sistema prevede:

  • la suddivisone del territorio in nove collegi: ogni collegio, nella simulazione effettuata, sarebbe composto da un numero prossimo ai 1.000 magistrati;
  • il confronto, in ogni collegio, di candidature individuali;
  • la possibilità, per l’elettore, di esprimere la preferenza per un solo candidato;
  • l’elezione, in ognuno dei nove collegi, dei due candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti per un totale di 18 eletti;
  • la riserva dei restanti due seggi al fine di riequilibrare la rappresentanza di genere: i due seggi in discorso sarebbero, infatti, riservati ai due candidati non eletti appartenenti al genere meno rappresentato, che hanno ottenuto il maggior numero di voti.

Il sistema elettorale così delineato appare positivo sotto diversi profili:

  • la creazione dei 9 collegi consente un rapporto più stretto e una conoscenza diretta tra elettori ed eletti;
  • al contempo, il fatto che i collegi non siano eccessivamente piccoli, evita di premiare i cd. “potentati locali”;
  • i gruppi associati manterrebbero un ruolo nell’organizzazione delle candidature senza, però, escludere la possibilità a singoli magistrati non aderenti ad alcuna corrente di presentarsi e conseguire l’elezione se effettivamente sostenuti da un seguito significativo;
  • l’elezione di 2 candidati per ogni collegio garantisce, con assoluta certezza, il pluralismo e la rappresentanza di tutte le componenti significative della magistratura e di tutte le anime dell’elettorato: i due candidati eletti sono espressione, in ciascun collegio, delle due componenti ivi più rappresentative e dunque, considerata l’esistenza di 9 collegi, è verosimilmente impossibile che una componente della magistratura significativa sul piano della rappresentanza a livello nazionale non arrivi almeno seconda, neanche in un collegio su 9; appare, cioè, difficile pensare, sia che un singolo raggruppamento possa riuscire a ottenere voti sufficienti per eleggere due candidati in ogni collegio (l’abolizione della preferenza multipla ostacola questo risultato), sia che un raggruppamento che abbia una significativa capacità rappresentativa non riesca a esprimere almeno un candidato che arrivi secondo in un collegio;
  • la previsione dei due candidati eletti, unitamente alla preferenza singola, eviterebbe (o quantomeno renderebbe estremamente complicata) la nascita di comportamenti opportunistici e limiterebbe il rischio di alterazioni della rappresentanza tramite accordi tra componenti;
  • si realizza un meccanismo che, indirettamente, assicura e stimola la candidatura – e poi, l’elezione –di rappresentanti del genere che si prevede “minoritario”, assicurando, contemporaneamente, anche la presenza di eletti diversificati per funzione (PM/Giudice) e provenienza territoriale anche all’interno del singolo collegio.

La previsione di riservare due seggi ai rappresentanti del genere meno rappresentato che hanno ottenuto il maggior numero di voti è una garanzia effettiva “di risultato” e stimola l’interesse dei gruppi associati, specie quelli diversi dal gruppo maggioritario, a candidare appartenenti al genere che si presume meno rappresentato.

In sostanza, in tal modo, si innesca un meccanismo che porterà tutti i gruppi associati a presentare in misura equilibrata candidati di genere diverso e, anzi, a preferire la candidatura di appartenenti al genere che si ipotizza possa essere il meno rappresentato.

Allo stesso modo, l’elezione di due candidati in ogni collegio porterà verosimilmente il gruppo non di maggioranza a presentare una candidatura che si differenzia per genere, ma anche per funzione (PM o Giudice) o per provenienza territoriale (in un collegio in cui sono riuniti elettori di un distretto più popoloso e di uno con un minor numero di magistrati, il gruppo associativo di minoranza avrà interesse a scegliere un magistrato proveniente dal distretto diverso da quello in cui lavora il magistrato candidato dal gruppo di maggioranza).

In conclusione, il sistema binominale maggioritario risponde all’esigenza di stabilità e rappresentatività dell’organo eletto e rende più difficile il formarsi di maggioranze nette e unilaterali, spingendo alla negoziazione e alla costruzione del consenso in fase post-elettorale.

Tali istanze appaiono maggiormente in linea con le funzioni di un organo come il CSM, che non è chiamato a esprimere una preordinata maggioranza di governo e una opposizione ma, come detto, deve primariamente garantire l’effettiva rappresentanza del pluralismo culturale, di genere e di idee presente nella magistratura.

Quali riforme per il CSM
Tavola rotonda e dibattito
Giovedì, 18 giugno ore 15
Online
Voltare pagina
Convegno online
Roma, 23 giugno ore 15.30
QUESTIONE GIUSTIZIA
di Valerio Savio
giudice del Tribunale di Roma