Assetto delle Procure: tre temi, una linea guida
Nel corso del Plenum di ieri (17/11/21) abbiamo trattato tre pratiche relative alle Procure della Repubblica nell’ambito delle quali sono stati applicati, e ulteriormente chiariti, alcuni dei principi che, con l’approvazione della nuova circolare sull’organizzazione degli uffici di Procura, sono divenuti un importante traguardo nel percorso ormai da tempo intrapreso dal Consiglio e da noi fortemente promosso e sostenuto. Ci riferiamo alla limitazione del conferimento ai sostituti degli incarichi di coordinamento dei gruppi di lavoro (al di fuori, quindi, del perimetro delle figure investite di funzioni semidirettive in quanto individuate dall’organo di governo autonomo, attraverso l’adozione di uno specifico procedimento di valutazione, selezione e nomina) e alla riduzione degli incarichi di collaborazione nonché alla restrizione delle porte girevoli alla D.D.A.
Un risultato importante, in linea con gli impegni che avevano assunto in occasione delle elezioni per il CSM, sul tema della organizzazione degli uffici di Procura e sulla riduzione degli incarichi conferiti dal Procuratore, spesso utilizzati per la costruzione di carriere.
1. Gli incarichi di coordinamento affidati ai sostituti
La prima pratica riguardava un quesito posto dal Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Catania, che era volto a conoscere il dies a quo di decorrenza del biennio di durata dell’incarico di coordinamento di un gruppo di lavoro affidato ad un sostituto prima del 16.12.2020 (data di approvazione della modifica della circolare sulle Procure che ha, tra l’altro, introdotto detto termine di durata).
La risposta al quesito ha fornito l’occasione per ulteriori chiarimenti interpretativi, circa:
- la nozione di gruppo di lavoro;
- le attività riconducibili alla funzione di coordinamento;
- la non delegabilità, neppure parziale, del coordinamento a figure diverse dal coordinatore;
- i presupposti e i requisiti imprescindibili per la conformità alla circolare sulle procure (come modificata il 16.12.2020) dell’incarico di coordinamento ai sostituti.
A. Quanto alla nozione di gruppo di lavoro, si è precisato che esso rappresenta quella unità organizzativa (di norma composta da più di un magistrato) specializzata in relazione alla trattazione di materie che, in quanto omogenee, richiedano particolari tecniche di indagine e/o la conoscenza di settori specialistici, ovvero si caratterizzino per le specificità legate al rito utilizzabile per la loro definizione. Costituisce, pertanto, “gruppo di lavoro”: sia l’articolazione che si occupa delle indagini riguardanti specifiche tipologie di reato che ricadano nell’ambito di materie omogenee, cui appare opportuno assicurare una tendenziale uniforme trattazione ad opera di più magistrati; sia l’articolazione organizzativa che si occupa della gestione di affari omogenei, ancorché non presuppongano l’esercizio sistematico della tipica attività investigativa, cui risulta comunque conveniente garantire disamina, valutazione e definizione tendenzialmente uniformi, in ragione dei principi di specializzazione, di buona amministrazione e di parità di trattamento, come l’unità organizzativa che si occupa di esecuzione ovvero quella competente a trattare gli “affari civili”.
B. Quanto alle attività riconducibili al “coordinamento dei gruppi di lavoro”, si è rappresentato che esse consistono – oltre che in tutte le attività tese a promuovere e garantire l’efficace coordinamento fra i sostituti componenti dei gruppi, l’eventuale elaborazione di protocolli investigativi ed organizzativi, lo svolgimento di riunioni periodiche tra i magistrati dei singoli gruppi di lavoro – nei compiti:
- di assegnazione e/o coassegnazione degli affari;
- di risoluzione dei contrasti sull’assegnazione degli affari entro il gruppo di lavoro o tra differenti gruppi;
- di apposizione del visto e/o dell’assenso;
- di direzione, indirizzo e coordinamento investigativo;
- di verifica periodica della distribuzione dei carichi di lavoro;
- di convocazione di riunioni periodiche di coordinamento tra i sostituti e con la polizia giudiziaria;
- di istituzione di specifici obblighi di riferire e fornire informazioni;
- di cura del rispetto dei criteri di assegnazione degli affari e della loro distribuzione in modo equo e funzionale.
C. Quanto alla non delegabilità, neppure parziale, delle attività di coordinamento, si è specificato che il coordinatore del gruppo di lavoro non potrà che essere il magistrato (l’aggiunto o, nei limiti in cui consentito dalla circolare, il sostituto) deputato allo svolgimento di tutti i predetti compiti (o anche solo parte di essi), senza possibilità di ulteriore sub delega, anche parziale, di tali compiti di coordinamento organizzativo a figure alternative, sottratte alla disciplina del coordinatore così come delineata dalla normazione secondaria (quali, ad esempio, magistrati collaboratori, magistrati di riferimento, referenti e simili).
D. Quanto ai presupposti e ai requisiti imprescindibili per l’attribuzione di incarichi di coordinamento dei sostituti in conformità alla nuova circolare sulle Procure, innanzitutto, si è premesso che:
- negli uffici in cui non sia prevista in pianta organica la presenza di uno o più Procuratori aggiunti, si dovrà motivare sull’indispensabilità dell’incarico per il buon funzionamento dell’ufficio (tenuto conto, per esempio, delle dimensioni dell’ufficio, del numero dei magistrati assegnati al gruppo di lavoro, del carico di lavoro del gruppo e delle concrete esigenze di coordinamento);
- negli uffici in cui sia prevista in pianta organica la presenza di uno o più Procuratori aggiunti, la motivazione, congrua e specifica, deve attenere, oltre che all’indispensabilità dell’incarico rispetto al buon funzionamento dell’ufficio, alle specifiche ed obiettive ragioni della scelta dell’assegnazione del coordinamento al sostituto anziché al semidirettivo.
Si è, poi, puntualizzato che, in entrambi i casi, la nomina deve rispettare 3 requisiti:
- il preventivo interpello (nel rispetto di quanto previsto dall’art. 4, comma 1, lettera b, e sulla base della procedura di variazione al progetto organizzativo di cui all’art. 8, comma 11, circ. Proc.);
- la temporaneità dell’incarico (che non può essere superiore a due anni e non è prorogabile, salvo che per ulteriori sei mesi per specifiche ed imprescindibili esigenze di servizio da motivarsi espressamente nel provvedimento di proroga);
- l’esclusione dell’esonero.
Alla luce di queste premesse, si è risposto al quesito nel senso che il termine di durata non superiore ai due anni dell’incarico di coordinamento di un gruppo di lavoro affidato ad un sostituto in data antecedente all’entrata in vigore della nuova circolare sull’organizzazione delle procure (quindi in data anteriore al 16.12.2020), decorre:
- dalla data dell’originario provvedimento di conferimento dell’incarico (ancorché anteriore al 16.12.2020), nel caso di incarichi conformi a tutti i requisiti previsti dalla circolare;
- dalla data del nuovo provvedimento di conferimento dell’incarico, nel caso di incarichi non conformi a uno o più dei predetti requisiti, previa la necessaria modifica conformativa da adottarsi entro il 16.3.2021.
2. Gli incarichi di collaborazione
Nella seconda pratica, relativa all’esame del progetto organizzativo della Procura di Ancona, si è avuto modo di definire l’oggetto e l’ambito di operatività degli incarichi di collaborazione, anche grazie ad uno specifico emendamento della proposta di commissione, frutto di due parallele iniziative correttive (nostra e del cons. Di Matteo) confluite, poi, in un’unica formulazione.
Si è in proposito chiarito che gli incarichi di collaborazione, da attribuire sempre previo interpello (ai sensi dell’art. 8 comma 11 circ. proc.), devono essere circoscritti ad attività definite e limitate nel tempo, non essendo consentita la creazione di figure intermedie tra il sostituto e il dirigente o il semidirigente non previste dall’ordinamento (del tutto in linea con quanto affermato nella risposta al quesito: v. sopra punto c).
Anche questa specificazione interpretativa si pone nel solco dei principi ispiratori della circolare sulle Procure e delle modifiche di recente introdotte: contrastare la gerarchizzazione impressa dalla riforma, e non alterare, se non per ragioni organizzative serie e motivate, l'orizzontalità sostanziale delle funzioni di un ufficio.
3. Il divieto di permanenza ultradecennale presso la D.D.A. o in altro gruppo di lavoro
L’ultima pratica riguardava un quesito circa la cumulabilità di due designazioni non consecutive alla DDA agli effetti della verifica del superamento del termine ultradecennale di permanenza.
Il vigente regolamento approvato dal Consiglio il 13.3.2008, in materia di ultradecennalità, prevede che soltanto col compimento del termine massimo decennale di permanenza (ovvero quello di almeno 9 anni e sei mesi prima della scadenza del predetto termine) trovi applicazione il periodo di 5 anni prima del quale il sostituto non può tornare nello stesso gruppo di lavoro (art. 4 comma 2 Reg.). Ciò posto, abbiamo cercato di attenuare la possibilità – in concreto realizzabile a normativa invariata – che un sostituto che chieda di essere estromesso dalla DDA (ma il discorso è identico per qualsiasi altro gruppo di lavoro) prima del decorso del termine decennale possa rientrarvi senza limiti di sorta.
La delibera approvata dal Plenum prevede che tra la precedente e la successiva designazione alla DDA (come di altro gruppo di lavoro) debbano decorrere almeno due anni, durante i quali il sostituto deve avere trattato in concreto materie diverse, qualitativamente e quantitativamente, da quelle di competenza della D.D.A. (o comunque del gruppo di lavoro dal quale è uscito). Con ciò, si è applicato un principio analogo a quello previsto dalla circolare sulle tabelle per gli uffici giudicanti. Riteniamo di avere evitato così il rischio di una possibile elusione del divieto di permanenza ultradecennale alla DDA come in altro gruppo di lavoro.
Si è trattato di proposte tutte largamente condivise in Plenum, segno di una comune consapevolezza in seno all’organo di governo autonomo della importanza di tali tematiche per la indipendenza dei magistrati del Pubblico Ministero.
Alessandra Dal Moro
Elisabetta Chinaglia
Giuseppe Cascini
Mario Suriano
Ciccio Zaccaro
18 novembre 2021