L’organizzazione delle procure finalmente nel modello tabellare

Il Consiglio Superiore nel Plenum del 3 luglio ha approvato, a maggioranza (a favore tutti i consiglieri togati, il consigliere laico Romboli e i due componenti di diritto; astenuto il consigliere laico Ernesto Carbone; contrari gli altri laici) la nuova circolare sull’organizzazione degli uffici di Procura.

Inizialmente la discussione era stata calendarizzata per la seduta straordinaria del 26 giugno, all’inizio della quale il vice presidente Pinelli aveva letto un messaggio del Presidente della Repubblica, che, consentendo l’inserimento nell’odg della proposta di delibera, ne ha evidenziato l’importanza, la delicatezza e la conformità alla normativa primaria.

Al termine della successiva presentazione da parte dei quattro relatori della pratica (cons. Marco Bisogni, Maurizio Carbone, Roberto Fontana ed Eligio Paolini), il v.p. ha dato atto che nel mentre erano stati depositati tre emendamenti a firma del cons. Dario Scaletta. Si è dunque aggiornata la discussione in merito agli stessi nella seduta pomeridiana delle ore 16, nella quale è però venuto meno il numero legale per la mancanza di alcuni membri laici. Si è reso perciò necessario il differimento al Plenum successivo, del 3 luglio.

Qui il v.p. ha dichiarato inammissibili gli emendamenti a firma del cons. Scaletta, perché non conformi alla normativa primaria anche alla luce del contenuto del messaggio fatto pervenire al Consiglio dalla Presidenza della Repubblica.

E’ ripresa pertanto la discussione, contrassegnata da numerosi interventi. Tra questi quelli del procuratore generale e della prima presidente della Cassazione, che hanno espresso giudizi ampiamente positivi sul lavoro effettuato; essi hanno evidenziato il quadro normativo nell’ambito del quale si è proceduto alla elaborazione della nuova circolare, non avendo la Riforma Cartabia superato il modello gerarchico delle procure delineato dal legislatore del 2006, ma prevedendo una struttura organizzativa improntata a una gerarchia funzionale, per il quale i poteri/doveri decisionali del dirigente dell’ufficio sono finalizzati ad assicurare il corretto, puntuale e uniforme esercizio dell’ azione penale.

Noi consiglieri di AreaDG abbiamo anche rimarcato coi nostri interventi come il lavoro rappresenti un punto di equilibrio tra i poteri di direzione attribuiti dal legislatore al procuratore della Repubblica e l’esigenza di garantire l’indipendenza dei sostituti, nel rispetto dei principi di leale collaborazione e partecipazione alla organizzazione dell’ufficio.

Si sono levate le voci contrarie di alcuni consiglieri laici, i quali hanno in particolare criticato il modello di gestione partecipativa all’organizzazione, che comporterebbe un preoccupante depotenziamento del ruolo dei procuratori della Repubblica, tanto da porsi in contrasto col modello costituzionale di assetto verticale degli uffici requirenti.

La discussione si è conclusa con la “dichiarazione di voto” del vp, espressa con un lungo intervento in cui ha motivato in realtà la propria non partecipazione al voto: nella circostanza ha espresso giudizi fortemente critici nei confronti della circolare e del generale operato dei pubblici ministeri. L’intervento ha sollevato grandi polemiche, di cui tratteremo separatamente.

La riscrittura della circolare sulla organizzazione delle procure, come è noto, deriva dalle modifiche apportate dalla legge n. 71 del 17 giugno 2022 al d.lgs. n. 106/2006, e al relativo decreto delegato (n. 44/2024).

La riforma ha innovato sensibilmente la relativa disciplina, incidendo su tre pilastri:

• l’introduzione di un procedimento di formazione e approvazione del documento organizzativo fondamentale della procura sul modello di quello previsto per gli uffici giudicanti;
• l’attribuzione al CSM del compito di definire i principi conformativi del potere organizzativo del procuratore della Repubblica. Tali principi, in particolare, riguardano i diversi aspetti organizzativi individuati dall’art. 1, co. 6, d.lgs. n. 106/06 come contenuto necessario del progetto organizzativo;
• la predisposizione di modelli uniformi e standardizzati per la redazione del progetto organizzativo degli uffici requirenti, al pari di quanto previsto per le tabelle.

Nel nuovo quadro normativo il p.o. costituisce pertanto il punto di riferimento dell’organizzazione dell’ufficio, in ossequio ai principi di trasparenza e partecipazione e in conformità a principi generali predefiniti.

La riscrittura della circolare è pertanto avvenuta all’interno di questa cornice, che impronta le relazioni interne alle procure a uno schema di “gerarchia funzionale”: la potestà direttiva riconosciuta dal legislatore al procuratore della Repubblica, titolare esclusivo dell’azione penale, trova giustificazione in una specifica norma di legge che, attribuendo i relativi poteri, allo stesso tempo ne traccia i limiti; spetta al CSM verificarne l’osservanza da parte del dirigente.

In quest’ottica i poteri del procuratore della Repubblica sono giustificati dall’esigenza di garantire il buon funzionamento dell’ufficio e il miglior risultato del suo operato, sul piano della rispondenza alla domanda di giustizia, onde assicurare un corretto, efficace e uniforme esercizio dell’azione penale.

L’elaborazione della nuova circolare è durata circa un anno, nel corso del quale, con un produttivo metodo di confronto, si è preliminarmente proceduto alla raccolta dei rilievi e delle osservazioni formulate dal CSM sui progetti organizzativi presentati dagli uffici requirenti nell’ultimo quadriennio (di qui la pubblicazione del cd. “albero dei progetti” con delibera di Plenum del 31 maggio 2023). Vi ha fatto seguito un ciclo di audizioni di procuratori e procuratori generali, aggiunti e sostituti procuratori. Sono stati inoltre ascoltati, in un’apposita seduta, il procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo e il procuratore generale della Cassazione.

In tal modo si è acquisita la prospettiva degli uffici requirenti sugli aspetti che maggiormente caratterizzano la loro operatività, in termini sia di rapporti interni sia di efficacia ed efficienza della organizzazione.

Il risultato consiste nella scelta complessiva di privilegiare un modello di partecipazione alle decisioni del dirigente dell’ufficio da parte di tutti i suoi componenti

Invero, ferma restando l’individuazione e l’adozione degli stessi principi e criteri generali da parte del procuratore della Repubblica, va messo in evidenza come, (art. 2, co. 3 della circolare) egli eserciti i propri poteri nel rispetto dei principi contenuti nella circolare e a valle di uno specifico momento partecipativo, rappresentato dalle apposite riunioni con i procuratori aggiunti, i magistrati di ogni singolo gruppo o dell’ufficio e dai contributi del servizio studi, nonché tenendo conto delle indicazioni emerse in tali sedi di confronto.

In altre parole, salva l’autonomia del dirigente nell’individuazione e adozione dei principi e dei criteri generali, si è ritenuto che tali determinazioni debbano essere precedute da una preliminare consultazione che, sebbene non vincolante, comporta per il procuratore lo specifico onere di attivazione e di valutazione dei contributi ottenuti. In altre parole, si è attribuito uno specifico spazio partecipativo agli altri magistrati, senza per questo erodere il potere direttivo del procuratore, facendo convivere le rispettive prerogative nel contesto di un rinnovato assetto d’ispirazione tabellare.

Le nuove disposizioni hanno indotto a una rivalutazione complessiva delle dinamiche relazionali del dirigente e dei sostituti procuratori, ai quali, non a caso, si è inteso dedicare una specifica disposizione (art. 8), al pari di quelle dedicate al procuratore della Repubblica (art. 5) e al procuratore aggiunto (art. 6), onde tratteggiarne, nelle linee essenziali, status, prerogative, compiti e doveri che li contraddistinguono.

Le garanzie partecipative riservate ai sostituti nella fase propedeutica all’individuazione e all’adozione dei principi e dei criteri generali tendono a produrre effetti positivi anche in prospettiva funzionale, in quanto i magistrati saranno chiamati ad attenersi a modelli che essi stessi hanno concorso ad elaborare, nell’ottica di un loro coinvolgimento attivo e diretto che funga da stimolo a un esercizio della delicata funzione requirente consapevole e responsabile.

In un’ottica anche di chiarificazione, si è rivisitata la disciplina dei visti (art. 20), puntualizzandone la sola finalità conoscitiva, in ordine alla esatta applicazione, da parte dei sostituti, dei principi definiti in via generale e dei criteri specificati nell’atto di assegnazione di cui all’art. 2, co. 2, d. lgs. n. 106/2006.

A tal fine si è precisato che, in caso di perdurante contrasto fra il procuratore e il sostituto rispetto all’atto da sottoporre al visto, fermo il potere di revoca nei casi previsti dall’art. 2 d. lgs. n. 106/2006 e dall’art. 23 della presente circolare, il primo resti libero di non apporlo e, d’altro canto, il secondo conservi la titolarità del procedimento per l’ulteriore corso. Il successivo comma 5 prevede che di tale interlocuzione il procuratore della Repubblica dia atto con separato provvedimento.

In parallelo sono stati contemplati strumenti complementari di confronto, quali le “comunicazioni” (art. 21) e gli “altri oneri informativi” (art. 22) che il procuratore può prevedere a garanzia del corretto, puntuale e uniforme esercizio dell’azione penale, sia in linea generale, che all’atto dell’assegnazione o anche in un momento successivo. A ogni buon conto, trattandosi di elementi che, al pari dei visti, concorrono a delineare l’assetto dell’ufficio, ed in particolare il rapporto e gli equilibri fra il dirigente e gli altri magistrati, si è reputato opportuno farli confluire, unitamente ai visti, nel contenuto necessario del progetto organizzativo.

In questo assetto organizzativo assume particolare rilievo l’istituto della revoca dell’assegnazione (art. 23 e 24 )

L’art. 23 – corrispondente all’art.15 nel testo previgente della circolare – ha un contenuto parzialmente innovativo, attuativo dell’articolo 1 comma 6, lett. e, del d. lgs. n. 106/2006, che attribuisce al Consiglio la competenza a determinare i principi cui il procuratore della Repubblica deve attenersi nella predisposizione del progetto organizzativo dell’ufficio, con riferimento ai criteri e alle modalità della revoca dell’assegnazione dei procedimenti.

Il comma 1, nel testo riformulato, conferma i presupposti del potere di revoca del procuratore, richiamando il testo dell’art. 2 co. 2 del d. lgs. n. 160/2006: se il magistrato non si attiene ai principi e ai criteri definiti in via generale o integrativi indicati all’art. 2 della medesima circolare e richiamati nel progetto organizzativo (art. 11, co. 3, n. 15) oppure insorge tra il sostituto assegnatario e il procuratore della Repubblica o tra i magistrati coassegnatari un contrasto circa le modalità concrete della loro applicazione, il procuratore, con provvedimento motivato, sentito il collega, può revocare l’assegnazione del procedimento in questione.

Per una corretta lettura della revoca va richiamato quanto previsto dall’art. 15, comma 8, della circolare: l’assegnazione (analogamente alla coassegnazione) conferisce al magistrato la conduzione delle indagini e la determinazione del loro esito finale, fatte salve le prerogative del procuratore della Repubblica previste dalla legge e dalla circolare stessa. L’atto di assegnazione, dunque, è efficace fino alla definizione del procedimento, ma viene “neutralizzato” da un provvedimento di revoca che sottrae la trattazione del procedimento all’assegnatario nei casi espressamente previsti (art. 2, co. 2 e 2-bis d. lgs. n. 106/2006).

In particolare, nell’interpretazione consiliare, l’assegnazione per la trattazione di un procedimento trova la sua regolamentazione nell’art. 2 del d. lgs. n. 106/2006 laddove si prevede la possibilità per il procuratore della Repubblica di fissare principi e criteri da definirsi o in via generale o con l’atto di assegnazione. La revoca dell’assegnazione, quindi, si pone come corollario della titolarità esclusiva dell’azione penale, che non consente al sostituto di percorrere itinerari diversi da quelli prestabiliti. Si tratta di un potere collegato a casi specifici individuabili nella sostanza nell’insorgenza di questioni relative a modalità di esercizio dell’attività di indagine o di positivo esercizio dell’azione penale.

Si è previsto altresì che il procuratore della Repubblica debba informare il procuratore generale presso la corte d’appello prima di adottare il provvedimento di revoca. Tale onere informativo è diretto a consentire l’attivazione dei poteri previsti dall’art.6 d. lgs. n. 106/2006: in particolare quello di “operare per favorire soluzioni condivise, attivandosi attraverso atti di impulso…volti a pervenire a tale positivo ed auspicabile risultato”.

Anche il successivo art. 25 è norma innovativa. La circolare vi dà attuazione all’articolo 1, comma 6, lett. e, d. lgs. n. 106/2006, che attribuisce al Consiglio la competenza a determinare i principi cui il procuratore della Repubblica deve attenersi nella predisposizione del progetto organizzativo dell’ufficio, con riferimento alle modalità di esercizio del potere di revoca dell’assegnazione dei procedimenti. A tal fine, il procuratore della Repubblica nel provvedimento di revoca indica, tra l’altro, le ragioni di riscontrata non conformità del provvedimento adottato dal sostituto ai principi e criteri definiti in via generale o con l’atto di assegnazione posti a fondamento della revoca, che saranno poi oggetto di valutazione da parte del Consiglio; questi, nei casi di ritenuta insussistenza dei presupposti o di accertata violazione delle regole procedimentali o di incongruità della motivazione della revoca, trasmette gli specifici rilievi al procuratore della Repubblica, interessato, nonché al PG della Cassazione e al PG presso la corte di appello, inserendoli altresì nel fascicolo personale del dirigente .

Si evidenzia infine come sia ora prevista (art. 27 circ.) la facoltà per il sostituto di rinunciare all’assegnazione del procedimento con atto scritto motivato e comunicato al procuratore della Repubblica, nei casi di contrasto sulle modalità di individuazione dei criteri integrativi previsti dall’art. 2, co. 6, circ. e inseriti nell’atto di assegnazione, di assegnazione di singoli atti prevista dall’art. 17, co. 2, di diniego di assenso sulla richiesta di misura cautelare di cui all’art. 19, di contrasto previsto dall’art. 20, co. 5 in occasione della trasmissione di uno degli atti tipici tra quelli assoggettati al visto, di contrasto previsto dall’art. 23, c. 1, sulla disapplicazione effettiva o potenziale dei criteri generali o specificati nell’atto di assegnazione. In queste ipotesi, il dirigente provvederà alla riassegnazione secondo i criteri previsti dal progetto organizzativo per la distribuzione degli affari.

In ordine all’assetto della direzione distrettuale antimafia e antiterrorismo, la circolare introduce molteplici novità volte a garantirne efficienza e coordinazione. Esse incidono tra l’altro sugli indicatori delle “specifiche attitudini” dei magistrati che partecipano all’interpello, avendo previsto una loro articolazione in sette punti secondo un ordine di rilevanza.

Sono state inoltre recepite nuove e specifiche norme per le procure presso i tribunali per i minorenni, includendo, per la formazione del p.o., l’analisi del contesto sociale e i criteri per l’esercizio del potere di vigilanza sulle comunità di accoglienza.

La nuova normativa si sofferma, infine, sul benessere organizzativo e la tutela della genitorialità. Sono state introdotte, quindi, disposizioni volte ad assicurare condizioni di lavoro adeguate e rispettose dei diritti dei magistrati e a implementare misure specifiche per supportare i magistrati genitori, cercando di facilitare il bilanciamento tra vita professionale e familiare. Ratio di questa disciplina – inserita anche dopo un’interlocuzione col Comitato per le pari opportunità dei magistrati – è da rinvenirsi nella necessità di garantire un’organizzazione efficiente, trasparente e uniforme delle procure, promuovendo una gestione equa e partecipata dei procedimenti.

Francesca Abenavoli, Marcello Basilico, Maurizio Carbone, Geno Chiarelli, Antonello Cosentino, Tullio Morello