Cosa cambierà e cosa manca nel nuovo assetto degli onorari

Su richiesta del Ministro della Giustizia, il CSM ha reso un articolato parere – approvato dal Plenum lo scorso 19 marzo con cinque astensioni (i laici Aimi, Bertolini, Bianchini, Eccher, Papa) – in ordine al disegno di legge governativo recante Modifiche alla disciplina della magistratura onoraria del contingente ad esaurimento, approvato dalla Camera il 5.12.2024 e attualmente all’esame del Senato.

Il disegno di legge introduce disposizioni volte a revisionare il regime giuridico, economico e previdenziale dei magistrati onorari, anche al fine di rispondere ai rilievi formulati dalla Commissione europea all’Italia con l’apertura di una procedura di infrazione (n. 2016/4081) per violazione dei diritti di lavoratori dei magistrati onorari. La procedura è stata avviata a seguito della riforma della magistratura onoraria operata dal decreto legislativo n. 116 del 2017, in attuazione della delega conferita al Governo dalla legge n. 57 del 2016, riforma a sua volta adottata per rispondere ai rilievi formulati in una precedente procedura di infrazione.

La citata riforma, i cui punti principali risiedevano nella temporaneità dell’incarico onorario e nell’esclusione che dall’assunzione di tale incarico derivasse l’insorgere di un rapporto di pubblico impiego, non ha tuttavia superato il vaglio della Commissione europea. Anche a seguito di alcune pronunce della Corte di giustizia sollecitate da giudici di pace e m.o. italiani (CGUE 16.7.202, c-658/18; 7.4.2022, c-236/20), la Commissione ha quindi avviato, nel luglio 2021, trasmettendo al nostro Governo una lettera di costituzione in mora, la procedura di infrazione sul presupposto che la legislazione nazionale applicabile ai magistrati onorari non sia pienamente conforme alla disciplina unionale in materia di diritto del lavoro. In particolare, viene contestata all’Italia il mancato riconoscimento ai magistrati onorari dello status di lavoratori, in quanto per il diritto italiano essi sono considerati prestatori di servizi a titolo “onorario”. Da tale mancato riconoscimento deriva l’assenza di una serie di tutele a favore degli stessi magistrati onorari, relative a istituti quali le ferie, la maternità, la malattia, la giusta retribuzione, nonché l’abuso di contratti a tempo determinato che si succedono nel tempo.

Un primo intervento correttivo della disciplina riguardante la magistratura onoraria è stato quindi attuato dalla legge di bilancio per l’anno 2022 (art. 1, commi 629-633, della l. n. 234 del 2021), che ha apportato notevoli modificazioni al d. lgs. n. 116 del 2017. Si sono previsti, in particolare, una procedura valutativa di conferma per i magistrati onorari in servizio alla data di entrata in vigore del medesimo decreto e il riconoscimento di una indennità a favore dei magistrati onorari che decidano di non partecipare alla procedura o che non la superino, a titolo di ristoro delle perdite subite per la illegittima reiterazione del rapporto onorario.

Un ulteriore intervento è stato effettuato dall’art. 15-bis d.l. n. 75/2023, che ha disposto l’assimilazione dei compensi percepiti dai magistrati onorari ai redditi da lavoro dipendente e l’iscrizione dei magistrati onorari all’assicurazione generale obbligatoria dell’INPS o alla gestione separata a seconda che svolgano le funzioni in via esclusiva o in via non esclusiva.

Il d.d.l. mira a integrare il regime dei magistrati onorari che sono stati “stabilizzati” con la legge di bilancio 2022, in relazione a impegno orario, incompatibilità, supplenze, periodo feriale, trasferimento, valutazione di idoneità, procedimento disciplinare, compenso e regime contributivo.

Come sottolineato in Plenum da Marcello, tali misure interessano una platea di destinatari importante: la stabilizzazione è stata richiesta dal 96% dei magistrati onorari aventi diritto (e soltanto il 3% dei richiedenti non è stato confermato).

Per i magistrati onorari confermati, il d.d.l. prevede l’opzione tra regime di esclusività (tempo pieno) e regime non esclusivo (compatibile con altre attività lavorative). Nel primo caso, il trattamento economico e previdenziale è più vicino a quello dei magistrati ordinari, mentre nel secondo caso rimane più simile a quello degli incarichi onorari tradizionali.

Un aspetto particolarmente innovativo è rappresentato dalla regolamentazione dell’orario di lavoro: 36 ore settimanali in regime di esclusività e 16 in regime non esclusivo. Questa misura risponde alle censure della Corte di giustizia, che aveva evidenziato la mancanza di limiti orari chiari per i magistrati onorari italiani.

Altre novità degne di nota riguardano le incompatibilità parentali e coniugali, il regime retributivo e contributivo, la possibilità di trasferimento su richiesta, la valutazione periodica dell’idoneità professionale, il procedimento disciplinare.

Il d.d.l. sembra, invece, lasciare volutamente irrisolta la questione della qualificazione giuridica dell’attività prestata dai magistrati onorari, concentrandosi piuttosto su misure concrete di miglioramento del trattamento giuridico ed economico di GPO e VPO stabilizzati. I magistrati onorari a tempo pieno, soprattutto quelli “stabilizzati” (confermati), sembrerebbero sostanzialmente assimilati a lavoratori subordinati, titolari di un rapporto di pubblico impiego a tutti gli effetti, al pari dei magistrati ordinari. Si tratta di professionisti organicamente inseriti negli uffici giudiziari, secondo un “programma lavorativo” definito dal dirigente dell’ufficio, e che rappresentano una risorsa divenuta ormai imprescindibile per l’efficienza del sistema giustizia. Queste innovazioni si devono però contemperare con il principio costituzionale dell’accesso alla magistratura per concorso (art. 106 Cost.). Da qui, la mancata equiparazione del rapporto di lavoro degli onorari a quello dei magistrati ordinari, che è divenuta terreno di confronto serrato con le istituzioni dell’Unione.

Non va peraltro dimenticato che su questo terreno si sono inserite nel tempo anche diverse decisioni di giudici di merito, le quali avevano riconosciuto non solo il carattere professionale delle prestazioni di alcuni tra questi magistrati, ma persino la loro natura subordinata. Per altro verso, la Corte costituzionale è rimasta attestata su una posizione di contrarietà di sistema a un inquadramento che non sia basato sul connotato dell’onorarietà (da ultimo, Corte cost., 174/2012, 267/2020 e 41/2021). 

Il CSM ha espresso parere favorevole sul d.d.l., che prevede misure di giustizia a lungo attese. Il documento non manca, però, di segnalare alcune criticità e margini possibili di miglioramento, offrendo spunti di riflessione al legislatore nell’ottica della leale collaborazione istituzionale.

I nodi problematici su cui si sofferma la delibera consiliare sono, tra gli altri, l’ambiguità sulla natura giuridica dell’incarico onorario confermato e la scarsa compatibilità della regolamentazione dell’orario di lavoro con le caratteristiche dell’attività giurisdizionale (e le connesse difficoltà attuative).

La discussione del parere ha dato luogo a uno stimolante dibattito tra i consiglieri durante il Plenum, di cui diamo conto per l’ampio respiro delle riflessioni svolte.

È stato evidenziato che il d.d.l. in esame, come le precedenti riforme in materia di magistratura onoraria, si muove sull’onda dell’emergenza, per prevenire l’esito negativo della seconda procedura di infrazione. Di conseguenza, il testo, pur contenendo alcune misure condivisibili, sconta la carenza di progettualità e organicità che tendenzialmente caratterizza gli interventi in ottica emergenziale. Piuttosto, sarebbe opportuno giungere a una disciplina compiuta della magistratura onoraria, anche mediante un testo unico di riordino, come suggerito da Marcello e Antonello in Plenum. Ciò anche in considerazione del fatto che il d.d.l. introduce un forte incentivo economico all’opzione per il regime esclusivista, ossia l’inquadramento più simile a quello del magistrato ordinario.

In molti hanno auspicato, de iure condendo, il chiarimento della qualificazione giuridica di GOP e VPO.

Come argomentato da Antonello, la previsione di un corpo di magistrati onorari risultava coerente con il ruolo, ai medesimi originariamente attribuito, di giudici di prossimità; tale previsione, per contro, mal si concilia con il ruolo attualmente svolto dai magistrati onorari nell’amministrazione della giustizia. I GOP e i VPO – specialmente se stabilizzati – sono stabilmente inseriti nell’organizzazione degli uffici giudiziari, con mansioni ampiamente sovrapponibili a quelle svolte dai magistrati ordinari. Se è vero che l’inquadramento come incarico onorario può garantire una certa flessibilità, è altrettanto innegabile che oggi GOP e VPO trattano porzioni di contenzioso che coinvolgono importanti segmenti della vita sociale italiana, per cui il loro status di “magistrati di serie B” stride con il dato esperienziale e la percezione dei fruitori del servizio giustizia, avvocati e cittadini.  La cons. Nicotra, dal canto suo, ha rimarcato come la frammentarietà e le lacune della disciplina italiana rendano poco appetibile l’incarico di magistrato onorario, aggravando la crisi del sistema-giustizia.

Inoltre, dal dibattito è emersa una diffusa insoddisfazione per la norma sulla misurazione dell’orario di lavoro (futuro art. 29-bis del d.lgs. 13.7.2017 n. 116), che mal si adatta al mestiere del magistrato. Le 36 (o 16) ore settimanali previste rischiano di risultare insufficienti e di favorire la diffusione di approcci di carattere burocratico. Su questo aspetto si sono soffermati Marcello e i consiglieri Fontana, Laganà e Bisogni, auspicando che la misurazione oraria del lavoro dei magistrati onorari venga raccordata, nella determinazione dell’impegno lavorativo richiesto, con il sistema degli standard di rendimento.

Marcello ha sottolineato anche che la definizione del programma lavorativo individuale del magistrato onorario può rappresentare un aggravio ulteriore per i dirigenti degli uffici. Mancano, peraltro, norme di raccordo di tale programma individuale con i documenti organizzativi dell’ufficio (tabelle e programma organizzativo).

Si è evidenziato, infine, come la materia delle supplenze e dei trasferimenti richieda maggiore chiarezza. Peraltro, come evidenziato da Marcello – e nello stesso senso si sono espressi anche il cons. Laganà e la cons. Marchianò – manca qualsivoglia coordinamento tra le competenze in materia dei Consigli giudiziari (su base essenzialmente regionale e distrettuale) e quelle del CSM, come la pubblicazione dei bandi per le vacanze. Non solo: non è chiaro come si possa conciliare il concetto stesso di “vacanza” con l’assenza dall’1.1.2022 di una decretazione che stabilisca quale sia l’organico di GOP e VPO.

Questo elemento, già in sé clamoroso, dovrebbe giustificare un’immediata iniziativa da parte dell’amministrazione. Come si sottolinea infatti nel parere, dopo che la legge di bilancio per il 2022 ha fissato in 6.000 il numero complessivo dei magistrati onorari, il Ministero ha mancato di determinarne le unità distinte di giudicanti e requirenti. Di fatto, da allora, gli uffici giudiziari continuano a disporne senza che vi sia una pianta organica generale e territoriale. 

In conclusione, ci sembra che la moderna configurazione del lavoro giudiziario come un lavoro di staff – cui concorrono dirigenti, magistrati ordinari, magistrati onorari, UPP e personale amministrativo – imponga anche una riconsiderazione del regime di GOP e VPO, imprescindibili ingranaggi della macchina giudiziaria. Il CSM può stimolare una riflessione che coinvolga l’avvocatura e il legislatore, per formare una disciplina organica della magistratura onoraria, che soddisfi le esigenze dei professionisti e dei cittadini.

Francesca Abenavoli, Marcello Basilico, Maurizio Carbone, Geno Chiarelli, Antonello Cosentino, Tullio Morello