Qual è la competenza del CSM nel dare pareri sulle leggi?

Il Consiglio Superiore ha approvato il 25 ottobre il parere sul disegno di legge di conversione del d.l. 15 settembre 2023, n. 123. Il testo normativo (cd. decreto Caivano) contiene molteplici disposizioni “di contrasto al disagio giovanile, alla povertà educativa e alla criminalità minorile, nonché per la sicurezza dei minori in ambito digitale”; si tratta di un testo complesso, per l’articolazione dell’intervento complessivo e per la tecnica costituita.

Nella proposta di delibera la Sesta commissione ha concentrato il parere sulle sole disposizioni ritenute rilevanti per le loro ricadute applicative sull’attività giurisdizionale e sull’organizzazione degli uffici giudiziari. Si tratta delle norme riferite, rispettivamente a:

• le misure di prevenzione “atipiche” previste dal d.l. 14/2017;
• le modifiche apportate al codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione (d. lgs 159/2011), con particolare riferimento al foglio di via obbligatorio e all’avviso orale;  
• il regime delle misure precautelari e cautelari nei confronti di minori, ai sensi dell’art. 448/1988, per come risulta modificato;
• i rapporti tra pubblico ministero che indaghi sui delitti degli artt. 416-bis c.p. e 74 DPR 309/90 e procuratore della Repubblica presso il tribunale per le persone, per i minorenni e le famiglie;
• il nuovo istituto del “percorso di rieducazione del minore”, ora previsto dall’art. 27-bis DPR 448/88;
• la possibilità che il detenuto almeno ventunenne, in espiazione pena per reati commessi da minore, possa essere trasferito in idonei istituti per adulti in presenza di specifiche situazione;
• le misure per il “rafforzamento dell’obbligo scolastico”, con specifico riguardo al nuovo delitto di inosservanza dell’obbligo dell’istruzione dei minori (art. 570-ter c.p.) e al collegamento tra l’assegno d’inclusione previsto dal d.l. 48/2023 e l’osservanza dell’obbligo scolastico.

La Sesta commissione ha evidenziato alcuni aspetti di criticità in passaggi normativi meritevoli di chiarimento, per il rischio d’interpretazioni o applicazioni disomogenee, o incoerenti rispetto agli obiettivi enunciati dal legislatore. Nella delicata materia delle misure precautelari e cautelari, ha rimarcato la coerenza dell’intervento complessivo con l’esigenza di un ripensamento del sistema penale minorile espressa già dal CSM con la delibera dell’11.9.2018: vi si richiedeva, da un lato, un’azione sinergica tra le varie istituzioni chiamate a prevenire e rimuovere le condizioni che predispongono i minori a scelte di devianza o all’ingresso in contesti criminali e, dall’altro, un migliore bilanciamento tra le esigenze di tutela e di recupero del minore e quelle di salvaguardia della collettività soprattutto in contesti in cui la devianza minorile assuma un carattere endemico.

Al tempo stesso il parere ha evidenziato come il complesso di misure messe in campo dalla nuova iniziativa legislativa responsabilizzi ancora di più la magistratura di settore, chiamando in causa la specializzazione sua e degli operatori che la coadiuvano; ciò esige formazione e aggiornamento, un monitoraggio attento delle risorse disponibili per fronteggiare interventi che dovranno essere sempre più tempestivi nonché un superamento della cronica insufficienza di strutture (in particolare di comunità educative e terapeutiche e d’istituti detentivi per i minori).

La proposta di delibera – ha avuto il voto favorevole di tutto il Plenum, fatte salve le astensioni di vicepresidente e dei consiglieri Aimi ed Ernesto Carbone.

Il vicepresidente ha motivato la propria posizione con l’opinione che il parere esorbitasse dalle competenze del Consiglio là dove propone richieste di modifica su questioni non inerenti alla limitata materia dell’organizzazione giudiziaria. Questo intervento ha dato origine a un ampio dibattito, teso a delineare gli spazi di consultazione consiliare nella materia legislativa alla luce del disposto dell’art. 10, secondo comma, della legge 195/1958.

Al vicepresidente hanno replicato, tra gli altri, Antonello e Marcello (relatore del parere), ripercorrendo in sintesi la storia delle delibere del CSM dei contributi della dottrina costituzionalista.

Si è evidenziato come, su un tema reso obiettivamente controverso da un’espressione normativa generica (“dà pareri .. sui disegni di legge concernenti l’ordinamento giudiziario, l’amministrazione della giustizia e su ogni altro oggetto comunque attinente alle predette materia”), perfino i fautori della lettura più restrittiva non dubitino del fatto che i pareri possano riguardare non solo le iniziative legislative mirate all’organizzazione della giustizia, ma anche le proposte di norme che, per oscurità del testo o per incoerenza sistematica, siano destinate a generare incertezza interpretativa e, di conseguenza, incertezza nell’ordinamento della giustizia.

L’intervento del vicepresidente ha portato alla luce, comunque, l’esistenza nella compagine consiliare di visioni diverse dei rapporti con l’Esecutivo e con il Parlamento, per quanto questi siano stati sino a oggi intrattenuti dal Consiglio, per come viene diffusamente riconosciuto, nel rispetto della leale collaborazione nella ricerca delle migliori soluzioni normative. 

Francesca Abenavoli, Marcello Basilico, Maurizio Carbone, Geno Chiarelli, Antonello Cosentino, Tullio Morello